對地方人大監(jiān)督工作的思考

　　自《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）實施以來，地方各級人大常委會緊緊抓住貫徹實施《監(jiān)督法》的重要機遇，充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，進一步加強和改進人大監(jiān)督工作，圍繞工作大局，扎扎實實地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進依法行政和公正司法，維護社會公平與正義，加快社會主義民主法治建設(shè)的進程等方面取得明顯實效。但從三年多的實踐來看，地方人大常委會監(jiān)督工作還仍然存在一些值得探討和亟待解決的突出問題，需要我們從理論和實踐兩方面進行思考，尋找解決途徑。

　　一、人大監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實意義
　　什么叫監(jiān)督？《辭?！方忉尀楸O(jiān)察、督促。從字面上講，是由上而下的監(jiān)視和督察。作為權(quán)力制衡與代議制民主的柱石——監(jiān)督起源于西方，其理論根源于社會契約論和主權(quán)在民論。目前，在我國，人們所使用的監(jiān)督概念，已經(jīng)超越了它本來的含義，其內(nèi)涵隨著社會實踐發(fā)展而不斷豐富，賦予了新的時代內(nèi)容，成為民主或民主政治的重要范疇，成為國家權(quán)力機關(guān)、專門機關(guān)、有關(guān)組織機構(gòu)和公民，依照一定的制度和法律規(guī)范，對個人或組織進行督察、制約、監(jiān)控的一種社會活動。人大監(jiān)督，是指人大及其常委會為了維護憲法法律的貫徹實施和人民群眾的根本利益，代表人民的意志，對由它產(chǎn)生的“一府兩院”的行政、執(zhí)法和工作情況實施的監(jiān)督，是代表人民所進行的監(jiān)督，是最高層次、具有法律效力的監(jiān)督，具有民主性、全局性、權(quán)威性。中國共產(chǎn)黨人早在革命時期就對人民監(jiān)督進行了積極的探索。毛澤東同志在1937年就提出：“我們的目的，是要實現(xiàn)議會制的民主共和國”，他在1940年的《新民主主義論》、1945年的《論民主聯(lián)合政府》中都較為明晰的勾畫了人民政權(quán)的基本框架。新中國成立后，我國歷史性地選擇實行議行合一的政治結(jié)構(gòu)，確立了人民代表大會制度。小平同志在改革開放初期就強調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度”的新思路，明確提出“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤銷、罷免，要求他在經(jīng)濟上依法退賠，并使他們受到法律、紀律處分?！苯瓭擅裢局赋觥霸谖覀儑疑畹母鞣N監(jiān)督中，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督?！　　”O(jiān)督一府兩院的工作是人大及其常委會的一項重要職責(zé)，這種監(jiān)督既是一種制約，又是支持和促進?！秉h的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果?！泵珴蓶|、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產(chǎn)黨人在中國革命和建設(shè)的偉大實踐中，創(chuàng)造性構(gòu)建和完善了人大監(jiān)督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設(shè)，對完善我國的權(quán)力監(jiān)督制約體制提供了堅實的理論支撐和有力的實踐指導(dǎo)。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進程的不斷推進，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設(shè)中的作用越來越大。人大監(jiān)督工作取得了長足的進步和有目共睹的成績，監(jiān)督手段正在強化，力度正在加大，程序正在完善，質(zhì)量正在提高，領(lǐng)域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚和擁護。　

　　江澤民同志指出“在我們國家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責(zé)，這種監(jiān)督既是一種制約，又是支持和促進。”黨的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果?！泵珴蓶|、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產(chǎn)黨人在中國革命和建設(shè)的偉大實踐中，創(chuàng)造性構(gòu)建和完善了人大監(jiān)督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設(shè)，對完善我國的權(quán)力監(jiān)督制約體制提供了堅實的理論支撐和有力的實踐指導(dǎo)。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進程的不斷推進，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設(shè)中的作用越來越大。人大監(jiān)督工作取得了長足的進步和有目共睹的成績，監(jiān)督手段正在強化，力度正在加大，程序正在完善，質(zhì)量正在提高，領(lǐng)域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚和擁護。人大監(jiān)督工作是人民代表大會制度的重要組成部分，它是具備國家權(quán)力的監(jiān)督，這種監(jiān)督具有根本性，具有國家強制效力，所以它的作用與意義也特別重大。第一、加強人大監(jiān)督，有利于國家權(quán)力主體和國家權(quán)力行使者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在我國一切權(quán)力屬于人民，人民是國家權(quán)力的主體，由他們選舉產(chǎn)生的人大代表來行使管理國家的權(quán)力，但權(quán)力的實際所有者（主體）和權(quán)力的實際執(zhí)行者是相互分離的。權(quán)力獨立行使后所具有的自主性決定了權(quán)力具有強烈的擴張性，英國思想家霍布斯說過：“永無休止地追求權(quán)力是世界人類普遍的傾向，權(quán)力復(fù)權(quán)力，不至死亡，永不止息?！睘榉乐箼?quán)力的“異化”，就必須保證人大的工作監(jiān)督權(quán)，來有效地防止官僚主義與濫用權(quán)力，同時保證各級國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)，少走彎路。第二、加強人大監(jiān)督，有利于保證憲法、法律和法規(guī)的貫徹執(zhí)行。人大及其常委會監(jiān)督工作的最高性和權(quán)威性，有利于保證我國議行合一政權(quán)制度的真正貫徹實施，保證憲法、法律和法規(guī)的順利實施，促使“一府兩院”嚴格依法辦事，提高辦事效率，增強他們的公仆意識、服務(wù)意識以及科學(xué)執(zhí)政意識。貫徹實施憲法法律以及科學(xué)發(fā)展觀的目的都是為了人民群眾的根本利益，只有執(zhí)政為民，一切為了人民，才能避免“人亡政息”，才能跳出“歷史周期律”的怪圈。第三，加強人大監(jiān)督，有利于保障人民民主權(quán)利，增強人民當家作主的意識，進一步激發(fā)人民參加國家事物管理、調(diào)動人民群眾建設(shè)中國特色社會主義的積極性、創(chuàng)造性。第四，加強人大監(jiān)督，有利于彰顯人民當家作主地位，使人民真正成為國家的主人。人大監(jiān)督是最高層次和國家權(quán)力監(jiān)督，是一種單向監(jiān)督，監(jiān)督者和被監(jiān)督者的地位不能互換。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是一種鞭策。各級人民政府、人民法院、人民檢察院，都要接受同級國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，使其按照人民的意志開展工作，防止國家權(quán)力被權(quán)力承擔(dān)者濫用、誤用和以權(quán)謀私。第五、加強人大監(jiān)督，有利于促進社會和諧穩(wěn)定。民主法治是社會主義和諧社會的首要特征，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。建設(shè)社會主義民主政治，最重要的是要堅持和完善人民代表大會制度，尊重和支持人大及其常委會依法行使職權(quán)——議決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證人大制定的集中反映人民意志和利益的法律、法規(guī)和決議決定得以貫徹執(zhí)行。人大監(jiān)督工作為構(gòu)建和諧社會，維護社會穩(wěn)定提供了牢固的制度保證。

　　二、地方人大監(jiān)督工作的實踐現(xiàn)狀
　　監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)，特別是《監(jiān)督法》的頒布實施，為地方人大常委會依法開展監(jiān)督工作提供了新的強大動力。近年來，地方人大及其常委會逐步加大了監(jiān)督工作的力度，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，在法律監(jiān)督與工作監(jiān)督方面進行了積極探索和大膽實踐，已經(jīng)取得了明顯成效。但是，與人民群眾的要求相比，還存在一些差距。在工作實踐中的一些問題，需要我們進一步積極探索。
　?。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督的思想觀念有待進一步強化。我國的憲法確立了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《監(jiān)督法》明確了人大監(jiān)督工作的方式、方法以及監(jiān)督重點。近年來，人們對人大監(jiān)督的認識也在不斷提高，但是真正從國家政治制度的角度和社會主義民主法治建設(shè)的高度認識人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，都還不同程度存在著監(jiān)督思想認識有待深化的問題。有的被監(jiān)督者法治觀念淡漠，缺乏自覺接受監(jiān)督的思想，認為黨管干部、黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，而人大監(jiān)督不過是政治體制的需要，不過是種形式，在實際工作中沒有多大意義。有的認為人大加強監(jiān)督是挑刺，對人大監(jiān)督工作存在一些抵觸情緒，表現(xiàn)在行為上有時規(guī)避人大監(jiān)督，對人大提出的意見、建議聽之任之。作為監(jiān)督主體的人大及其常委會在有些方面主動監(jiān)督的意識也不強，在實施具體監(jiān)督時思想不夠解放，放不開手腳，有顧慮情緒；有的存在“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會監(jiān)督”的苦惱，擔(dān)心認真監(jiān)督搞僵了關(guān)系，得罪人，只好做“老好人”；有的怕越權(quán)、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮較多，從監(jiān)督制約方面考慮較少，使監(jiān)督工作處于比較被動的局面。
　?。ǘ┤舜蟊O(jiān)督職權(quán)的行使上，有待進一步全覆蓋。多年來，地方各級人大常委會一般把審議報告、執(zhí)法檢查、組織視察、專題調(diào)研作為主要的經(jīng)常性的監(jiān)督形式，對《監(jiān)督法》已經(jīng)明確規(guī)定的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這些剛性監(jiān)督手段極少使用。個別地方啟動了撤職罷免等監(jiān)督程序，也往往是同級黨委或上級有關(guān)部門要求人大常委會啟動的，甚至像詢問這樣相對較溫和的手段，也運用得不經(jīng)常。有些地方人大常委會每年審議了不少報告，開展了一些檢查，但由于沒有結(jié)合運用上述剛性監(jiān)督形式，也不能較好地解決已經(jīng)發(fā)現(xiàn)明顯不當甚至違法、失職等問題，審議、檢查還處在一般化的水平上，最終結(jié)果是致使人大監(jiān)督權(quán)存在程度不同的虛化。同時由于相關(guān)法律法規(guī)對重大事項的界定過于原則，導(dǎo)致某些常識性的重大事項成為游離于人大監(jiān)督之外的“盲區(qū)”。
　?。ㄈ┤舜蟊O(jiān)督效果有待進一步加強。每年地方各級人大都要依法開展大量的監(jiān)督活動，但真正解決的實際問題與人民群眾的期望還有不少的距離。如每次召開人代會、常委會會議前，各級人大都要深入基層調(diào)查研究，形成調(diào)研報告在會上審議，但對調(diào)查研究或?qū)徸h中發(fā)現(xiàn)的問題，各地人大在實施監(jiān)督時，往往是先形成書面材料，然后交給政府辦理，而審議意見和決議決定是否落實、有關(guān)部門是否在整改、問題是否得到切實解決，很少深入進行追蹤檢查督促，從而難以對監(jiān)督對象產(chǎn)生約束力。在執(zhí)法檢查中扶正多，糾偏少，不同程度地存在著“查了就了”的現(xiàn)象，對檢查發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)自身以及執(zhí)法中存在的問題也沒有及時采取相關(guān)措施，對執(zhí)法部門落實整改情況也很少進行有效地深入跟蹤調(diào)查和督辦催辦。聽取和審議專項工作報告，沒有把對工作的審議與對人的監(jiān)督有效地結(jié)合起來。對“兩院”監(jiān)督還缺乏有效的著力點?？傊O(jiān)督工作始終還是事后監(jiān)督多，事中監(jiān)督少；非強制性監(jiān)督多，強制性監(jiān)督少；被動監(jiān)督多，主動監(jiān)督少；形式上的東西多，有實質(zhì)內(nèi)容的東西少。
　　（四）人大監(jiān)督的主體履職能力有待進一步提升。隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程加快，人大的監(jiān)督任務(wù)越來越繁重。但實踐中，部分人大常委會組成人員由于貫性思維的影響，工作方式轉(zhuǎn)變不到位，還不甚適應(yīng)人大監(jiān)督的工作實際。少數(shù)常委會組成人員和人大代表素質(zhì)不高，缺乏法律知識和有關(guān)專業(yè)知識，開展調(diào)查研究不夠，對實際情況了解不深，對監(jiān)督對象的工作不熟悉，無法對被監(jiān)督部門提出有針對性的、有價值的意見和建議，使監(jiān)督工作比較浮淺，甚至成為空談。有一部分人大代表履行職務(wù)仍然停留在當“開會代表”、“掛名代表”的水平上，影響了監(jiān)督工作的效能。
　?。ㄎ澹┤舜蟊O(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)的配套措施有待進一步完善。譬如：“一府兩院”落實人民代表大會制度的具體制度體系運行還不夠完善，對人大及其常委會形成的有關(guān)決議決定、審議意見和建議等的貫徹落實，缺乏必要的工作程序規(guī)范，尤其是相關(guān)責(zé)任的規(guī)定。法律規(guī)定由人民代表大會審查批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算等事項，執(zhí)行中的變動、調(diào)整還缺乏必要的程序規(guī)定。對依法由人大選舉和由人大常委會任免的國家機關(guān)工作人員，如何正確落實黨管干部的原則和人大依法選舉、人大常委會依法任免的制度安排，程序設(shè)置上仍有不夠到位的情況。人大及其常委會開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督及對選舉或任免的國家機關(guān)工作人員監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果的運用還缺乏操作性較強的程序設(shè)置。重大事項的規(guī)定還停留在原則階段，缺乏具體標準等等。

　　三、對完善人大監(jiān)督工作的思考
　　社會實踐在不斷發(fā)展，創(chuàng)新永無止境。人大監(jiān)督工作，也需要我們在實踐中不斷完善，不斷邁上新臺階。
　　（一）強化監(jiān)督意識，提升監(jiān)督理念。監(jiān)督“一府兩院”是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)。強化監(jiān)督意識，提升監(jiān)督理念，依法行使好監(jiān)督權(quán)，首先是黨委要增強憲法意識，積極支持人大依法行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮人大職能作用。其次是“一府兩院”要不斷增強人大意識，充分認識人大監(jiān)督的重要性和必要性，堅持用法律約束和規(guī)范行政和司法行為，認真貫徹執(zhí)行人大及其常委會作出的決議決定，維護人大權(quán)威。三是人大自身要增強監(jiān)督意識。地方各級人大及其常委會要牢固樹立“人民至上，法律至上”的理念，認真履職，不折不扣地行使監(jiān)督權(quán)。
　　（二）創(chuàng)新監(jiān)督方式，注重監(jiān)督效果。監(jiān)督工作要取得實效，必須不斷探索創(chuàng)新運用法律賦予的各種監(jiān)督方式，以適應(yīng)監(jiān)督工作的新形勢。要豐富和改進監(jiān)督手段和措施，堅持把彈性監(jiān)督手段和諸如撤銷、詢問質(zhì)詢、撤職和特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段有機結(jié)合起來，把行使監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和充分發(fā)揮代表的主體作用有機結(jié)合起來，把人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督、“一府兩院”內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督形式結(jié)合起來，形成監(jiān)督的強大合力。創(chuàng)新了解征求民意的方式，暢通民意訴求渠道，全方位地了解民意。加強信訪工作，受理人民的申訴，督促糾正違法案件，切實維護法律的權(quán)威和人民群眾的合法權(quán)益。
　　（三）完善監(jiān)督機制，規(guī)范監(jiān)督程序。一是結(jié)合工作實際對重大事項的內(nèi)涵進一步明確界定，完善人大及其常委會對重大事項的決定程序。二是健全完善監(jiān)督公開機制。善于公開向社會征求人大監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督結(jié)果要及時向社會公開。三是強化監(jiān)督跟蹤反饋機制。對要求政府和有關(guān)部門整改的事項要跟蹤檢查，檢查整改措施是否符合審議意見或執(zhí)法檢查意見的要求，一追到底，直至整改到位為止。四是嚴格完善監(jiān)督處置程序，積極探索推動配套出臺相關(guān)措施。詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督手段為前四種經(jīng)常性監(jiān)督手段提供保障，體現(xiàn)了人大監(jiān)督的國家強制力。但這后三種監(jiān)督形式還存在內(nèi)容規(guī)定過于原則、缺乏可操作性等問題，如沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限，對特定問題調(diào)查的規(guī)定上，取證的保障力度不夠，沒有明確相關(guān)責(zé)任。撤職手段的運用還缺乏具體操作程序。對此，可以按照先易后難的原則，積極穩(wěn)妥地探索這些監(jiān)督手段的處理程序。
　?。ㄋ模┘訌娮陨斫ㄔO(shè)，提高監(jiān)督水平。增強常委會組成人員和人大代表的整體素質(zhì)，是履行好人大監(jiān)督職責(zé)，做好人大監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)和前提。一是要進一步優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，形成老中青相結(jié)合和具備各學(xué)科知識的人員結(jié)構(gòu)的團隊。二是加強學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)。隨著民主法治建設(shè)的推進，人大工作的廣度和深度在不斷拓展，這就要求我們不斷加強學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，人大常委會組成人員及人大代表要樹立終身學(xué)習(xí)的理念，成為學(xué)習(xí)的典范，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，向人民群眾學(xué)習(xí)，特別是要堅持不懈地學(xué)習(xí)領(lǐng)會《監(jiān)督法》的精神實質(zhì)。三是要加強制度建設(shè)。堅持以制度管人、管事、管權(quán)，用制度規(guī)范人大監(jiān)督工作，使地方人大監(jiān)督工作步入法律化、規(guī)范化、制度化的軌道。